2018年3月11日，《文化产业促进法》被建议列入全国人大常委会的五年立法规划，那么该法的意义和性质是什么？当前我国文化立法的现状如何？下一步文化立法的重点和难点会有哪些？国外文化立法有何借鉴之处？这些思考引起业界的普遍关注。
过去五年中，文化立法数量翻了一番，改变了我国长期以来文化领域立法较为薄弱的局面。《公共文化服务保障法》和《电影产业促进法》已实施一年，而《文化产业促进法》也终于被正式列入立法规划。可以说，我国加快文化立法步伐意义重大。国家对文化领域制定必要的法规，并形成相对完备的文化立法体系。从中国法制进程来看，有法可依只是第一步，未来真正的挑战还在于改进行政执法体制，即在文化领域实行严格的依法行政，既要求国家积极保护与促进文化事业繁荣和文化产业发展，又要防止政府有关部门在文化行政管理过程中越权和滥权，从而做到在宪法框架下保障公民的文化基本权利，最终促进我国文化产业的繁荣。
从法律性质来说，《文化产业促进法》属于文化领域的一部行政法，因此，它首先应当厘清与文化领域相关的行政主体内部发生的各种关系。其次，当文化相关领域行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中，与文化领域行政相对人、行政法制监督主体之间发生各种法律关系时，该法也应当作出相关法律规定来进行界定并加以规制。
《文化产业促进法》主要解决的核心问题是：文化产业的概念和范围界定、文化经济政策的法定化以及文化产业版权保护等问题。该法需要解决文化产业与其他产业的异同点，明晰各类自然人和法人主体在产业链中的权益关系，通过明确政府在促进文化产业中的权利和义务来激发文化产业的创造活力，建立文化产业市场竞争秩序。
《文化产业促进法》的立法仍有难点。其中，第一个难点在于如何在立法过程中切实提高文化法律法规的具体操作性。因为从文化行政角度来看，如果行政行为的行政主体不够明确和统一，同时没有足够的经费和人员的话，法律所设定的目标很难能有效实施。目前，有关文化的政策性法规缺乏具体操作性，导致一些文化机构在运营中遇到困难。以博物馆为例，目前很多博物馆开展以实现博物馆教育职能而提供的文化增值服务，这是公共文化服务扩大供给与文化产业融合的有益实践，但是在此实践过程中，遗产归属、奖励机制、遗产保护与利用之间的权重等方面都缺乏明确的法律规定，从而阻碍了博物馆等相关机构进一步激发自身活力，这些都应当在《文化产业促进法》当中有所体现。此外，在文化产业与公共文化融合层面，各类社团组织和基金会等组织如何和文化产业各主体合作等，都需要在法律法规层面进行完善。
第二个难点在于如何平衡政府在促进文化产业方面的权力与公民文化权利的边界。与其他产业不同，文化产业的最大特质在于创造性，而这一创造性的实现在于充分保障公民的文化权利。如何在立法过程中既规定政府积极保护与促进文化产业发展，又做到保障公民的文化基本权利，这是一项艰巨的任务。
随着改革开放的深入，面对计划经济体制向市场经济体制的转型以及国际文化产业带来的挑战，文化的经济属性、公共文化服务功能和法律属性越来越被政府和社会所认知。21世纪初，政府逐渐从文化的产业属性入手，通过市场经济手段和法律方式来促进文化的发展，并从国家层面初步建立起了文化法律法规体系，但文化建设各领域仍存在立法不平衡、政府相关文化政策令出多门、缺乏统一法治框架的问题。在我国经济体制转型过程中制定的法律法规，无法跟上文化创意产业快速发展的步伐。可以说，高速发展的中国文化产业正在倒逼文化立法的“加速”，从而有效保障公民文化权利的实现。
3月17日，十三届全国人大一次会议批准了国务院机构改革方案，文化部和国家旅游局合并为文化和旅游部，其主要职责是：统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展。可以说，文化部和旅游部的合并，标志着我国文化行政管理体制将迈向新的转折点，也标志着我国正逐步与国际通用的文化产业理念接轨。国际学术界广义的文化产业内涵非常广泛，不仅包括音乐、电视、电影、出版、录影等受著作权保护的产业，建筑、视觉艺术、舞台艺术、体育、广告和文化旅游业也被纳入新型的文化产业业态范围内。因此，文化和旅游部将有助于打通文化产业和旅游产业的行政障碍，为我国新时代文化旅游业的繁荣奠定坚实的行政基础。
与我国其他领域法律文件数量相比，目前文化领域法律文件数量明显不足，无论是公共文化领域，还是文化产业领域，仍有空白。针对“空白”问题，文化法规体系下一步的发展方向是什么？该法如何与其他领域的法律相协调？笔者认为，要构建中国特色社会主义文化法律体系，还需改变依靠政府行政法规、规章甚至规范性文件填补文化领域立法的现状，废止不符合法治要求的规范性文件，理顺和规范文化领域行政立法。比如《文化产业促进法》实施之后，电影产业作为典型的文化产业门类，是否也适合这部法律、《电影产业促进法》将如何与其区分和联系都是应当协调的问题。此外，如何做到国家层面文化立法与地方性文化条例相呼应，从而促进文化产业这一高度融合和关联的产业发展也应当是未来的立法方向。在国家层面，应当面对当前全国文化立法的现实状况，特别强调文化领域相关基本法的制定，而地方各级政府则应当遵循法治统一原则，在遵循中央立法理念和原则的基础上，因地制宜，制定符合当地实际情况的文化领域条例，通过加强地方文化立法，改善地方公共文化服务体系，维护和提升地方文化创造力和活力。
作者：魏晓阳 中国传媒大学文化发展研究院
